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台湾社区服务发展及其启示
发布时间:2015年01月12日 15:49   文章来源:
  2014年12月3日——10日,无锡社区建设与社会工作研究中心一行10人前往台湾各社区进行考察学习,虽然时间不长,但学习者影响深刻的是台湾社区服务的多元化和精细化。台湾地区的社区服务经过几十年的发展,已经形成了政府监督、权力下放、民间组织充分参与、社区居民助人自助的社区服务的成熟体系,对我们非常具有借鉴意义。

  一、学习:台湾社区服务的福利多元

  20世纪90年代以来,“解严”后的台湾社会力量蓬勃发展,通过大量组织结社与发起社会运动的方式来争取对社会资源重新分配,也推动了社会福利与社区服务的发展。如今,台湾的服务体系基本上形成了一种覆盖基层社区老年人、儿童、妇女、残障人士、低收入者等弱势群体,多元整合来自政府及民间的社区内外资源的社区服务体系。其服务体系建设的主要特征是参与主体多元化、资源来源多元化和服务方式多元化。

  1、 参与主体多元化

  随着现代社区日益成为社会整合的载体和平台,社区福利与服务不但能直接提高居民的生活质量,而且成为社会成员参与社会福利的决策、组织、分配等过程的有效方式。受福利多元主义思想的影响,台湾社区服务也呈现出多元化的趋势。福利多元主义主张“分权化”与“参与”,将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府,同时要从地方政府转移至社区,由公共部门转给私人部门。按照福利多元主义的视角,台湾社区服务基本上形成了政府监督、权力下放、民间组织充分参与、社区居民助人自助的“多元参与主体型”社区服务体系。

  “多元参与主体型”社区服务体系呈现出政府、市场、社会组织与居民为主的格局。其中,当局及地方政府承担起政策制定、准入标准制定、补助经费发放、监督与纠错等职责,扮演着“掌舵而不划桨”、引导而不包办控制、监督而不越位的关键角色;其他非政府组织及市场组织在“多元参与主体型”社区服务体系中具有较大的自主性与运作空间,如大量的民间团体组织与行业协会、基金会、大中型企业纷纷积极投入到社区服务领域中,发挥各自在劳动力、资金、模式、品牌、组织等方面的优势,在台湾各地基层社区塑造了一个个别具特色的社区服务模式与成功范例。台湾社区服务体现出较强的居民参与性。社区居民在市场化组织及其他民间组织的引导下秉持着“助人、自助”的精神广泛、积极地参与到社区服务的供给中,不但为社区服务提供了充足、稳定、有主人翁精神的劳动力资源,而且也提升了居民对社区服务的认可度与信任度。

  2、资金来源多元化

  支撑社区服务的资金来源主要有三种:政府拨款、慈善捐款与收费。当政府是基层福利与服务的唯一承担者时,由于涉及到民生的基层福利范围“从摇篮到坟墓”般涵盖面太广,有限的财政开支能覆盖的社会成员范围也是有限的,在仅能覆盖大多数弱势群体的情况下容易引发其他基层群体的不公平感。若遭遇经济衰退,基层福利开支相对较为刚性,不宜削减,导致国家及地方政府财政危机雪上加霜。反之,如果放松对基层社区服务的准入与管制,引导其他具有资金实力的市场组织、基金会等主体进入,能形成多元化的社区服务资金来源,同时也减轻政府财政负担。而不以营利为目的的非营利组织虽然相对缺乏资金优势,但可通过收取部分的服务费用或通过“政府购买服务”补充其收入来源。同时可以拓展筹资渠道,通过有效的宣传,鼓励慈善捐赠和自愿捐款,并且壮大志愿服务队伍。

  台湾的民间基金会及其他社会组织发展较为成熟,具有较强的资金实力与较多的社会资本筹措渠道。台湾许多基金会广泛而积极地投入到社区发展中,更可贵的是这些民间组织参与社区发展的过程中秉持着扶助弱势群体的精神,具有较强的“社会企业”精神。社会企业经常被称为“社会目的企业”,它不是为了营利,也不是为了慈善,而是为了实现社会使命,它的显著特点是兼具社会目的和商业手段。享有盛名的社会企业首推2006 年诺贝尔和平奖得主尤努斯(YUNUS)所创办的“孟加拉乡村银行”(GRAMEEN BANK,又称穷人银行),专门提供小额贷款给没有募资能力的弱势族群创业。在台湾,民间基金会参与社区弱势群体服务的典型案例包括,台湾的信义房屋中介公司推出的“社区一家计划、阳光基金会的庇护工场、阳光汽车美容中心、喜憨儿社会福利基金会的烘焙坊与便利商店、彭婉如基金会的社会照顾福利服务支持系统等。以台湾的信义房屋中介公司推出的“社区一家”计划为例,2004年起,台湾“信义房屋”斥资近2 亿元台币协助1096个社区发展,利用房产中介站点平台及从业人力资源优势充分融入到社区生活中并促进社区服务发展,如帮助社区举办居民大会活动,赞助居民节日庆典,组织人力参与维修小区破损的公共产品,利用中介的资源优势传递社区经验和信息等。“社区一家”计划从2007年起推动“信义志工计划”,至2012 年12 月为止,共投入8822 人次共57789 小时的社区服务工作,包含劳动服务、银发族陪伴、学童陪读、生态环保、捐血义卖等,足迹遍及全台各社区。

  3、服务方式多元化

  从社区服务内容上看,台湾社区服务已经形成覆盖老、幼、妇、贫等弱势群体并基本满足社区普通居民基础生活及社会支持需求的多元体系,形成涵盖衣、食、住、行、休闲娱乐、就业、教育、医疗等最基础性、民生性的服务领域。按照服务性质与方式,已形成三大类服务:支持性服务:如家政服务、送餐服务、日间托老服务、护理照顾、托育服务、守望相助安全服务、问候与精神关怀服务等;咨询服务:如就业、保健、法律信息服务、亲子教育服务、青少年社区夏令营、社区大学、老人长青学苑等;工具性服务:如提供辅助设施或设备、改善环境障碍、交通服务等。

  从具体的社区服务供给的多元性看,台湾的社区服务体现出较强的灵活性与人性化特征,形成按需供给的多层次供给体系。以台湾的社区保姆服务为例,该服务经过多年发展已经形成了包括财团法人、协会组织、学校等多元参与承办的服务体系。台湾许多社区都设有托婴中心,相对满足以双职工家庭为主的托婴服务需求。而面向家中有老年人口的家庭,台湾近年来还推动家庭老年人口哺育婴幼儿的补助,即让家庭中的爷爷、奶奶接受126个小时训练并取得认证后,只需在家中帮忙带孙子,即可领取政府每月至少2000元新台币的津贴补助,鼓励家庭劳动力充分利用,有效缓解社会劳工资源不足以及保姆费用上涨给居民带来的负担,以弥补社会化服务不足。

  从社区服务供给主体看,台湾社区服务考虑到多数小型社区由于规模较小、经费及人手不足,难以提供优质社区服务的现实情况,采用“联合社区服务”的模式,社区服务不局限于行政区划范围,将数个社区资源进行重组整合,以“共同生活圈”的理念来联合邻近社区共同提供社区服务,如台湾台北市的埔里地区为核心,由信义、仁爱、国姓、鱼池、水里等几个社区组成大埔里联合社区服务,很有效地避免了社区服务局限于规模与经费而产生的服务空洞、闲置、服务寿命短而浪费资源的弊端。

  二、启示:构建多元化的社区福利服务体系

  自1986年民政部提出社区服务概念至今,大陆在社区福利服务的发展中积累了很多宝贵经验并取得了一定成绩。但总体而言尚处于高度依赖政府职能的较为单一的福利服务模式,尚未形成适应社会转型需求的、多层次而有活力的社区福利服务体系。政府仍是福利服务的主要提供者,社区福利服务主要靠行政机构成立的社区服务中心和福利机构来提供,社区行政化特征明显,福利服务的提供主体单一,社区内缺乏充足的、成熟的民间组织参与社区服务。我们应该学习台湾“政府监督、权力下放、民间组织充分参与、社区居民助人自助”的社区服务模式,构建多元、多层次、有活力的社区福利服务体系。

  1、鼓励社区服务个性化发展

  社区服务不必拘泥于自上而下地承袭统一的服务供给内容或模式,而应基于社区的规模、属性、居民类型与民生需求侧重点而采取相对灵活而有特色的社区服务。以台湾各地市开展的社区长期照顾服务为例,不同地市基于自身财政实力、社会组织发展成熟度、社区规模与性质等选择合适自身的社区照顾模式。如高雄市成立“长期照顾管理中心”,依地域特性设置六处据点,提供喘息照顾、居家复健与居家护理等三项服务,面向社区一般家庭补助七成费用,面向中低收入户免费服务。而澎湖县基于其强有力的民间社团组织采用“政府补贴或购买服务模式”,该县委托社团法人澎湖县照顾服务协会开展长期照顾服务,包含提供居家服务、日间照顾、营养餐食、辅具购买租借及居家无障碍环境改善、居家护理、居家复健及喘息服务等。而屏东县则采用委托教会医院及社区实施“家庭托顾模式”,家庭托顾有别于机构式数10人的照护方式,是在一个可容纳3—4位长辈日间照顾的居家空间,由受训合格的居家服务员提供补助性及支持性的照顾,让长辈白天可以就近在社区里获得照顾和邻里街坊有互动,晚上再回到自己家里,为社区老弱病残成员提供更人性化的家庭式的照顾环境。由于屏东基督教医院在当地发展较成熟、影响力较好,该县政府将家庭托顾服务委托该医院承办。

  长期以来,大陆的社区服务政府包揽过多,自上而下推动的社区服务中心集中了社区服务资源,但其行政化色彩较浓的运行机制导致所提供的服务不能满足各地各有差异的社区成员日益增长的服务需求,导致社区服务业的整体发展生态过于单一,提供的服务与模式缺乏创新,无法因地制宜地满足基层社区的需求。所以,鼓励社区根据居民需求及自身资源状况开展个性化的服务势在必行,为此,应该根据各地财政实力灵活选择适宜的财政投入规模,避免自上而下、千篇一律的服务内容,而应结合具体社区规模、属性、居民类型与民生需求侧重点而采取相对灵活而有特色的社区服务,鼓励有充足财政实力和民间资本实力的基层社区引进免费或分层次收费的社区养老、保健、看护、餐饮及俱乐部等服务,引导财政实力一般或较差的基层社区仅提供基础性的社区休闲与娱乐服务等,或联合若干小社区共同提供力所能及的服务,保证社区服务具有实用性、可持续性,避免前期投入过大、居民需求不足所导致的资源浪费。

  2、推动社区服务分权化、多元化发展

  福利多元主义强调分权和参与,分权是指将福利责任与权力由中央下移到地方,由地方下沉到社区,由公权部门转向私权部门,甚至转移给更小的邻里组织或社会组织。分权化的内涵不仅是福利与服务供给的权力由中央向地方转移,还代表着地方政府与基层社区也需要分权化,要引进市场组织、社会组织与其他民间力量来共同提供社区福利与服务,在这一过程中,中央政府与地方政府不应过多干预。

  以台湾社区保姆服务为例,台湾许多地方政府在提供服务的过程中根据自身财力制定各自的补助标准,台当局补助每位雇佣保姆的幼儿家庭3000元新台币,台中市政府在当局补助之外还额外为全市雇佣保姆的幼儿家庭补助3000元新台币。为了避免人力资源成本上涨对社区家庭增加负担,台中市政府还制定了“台中市协力保姆在宅保姆各区托育收费之基本费用参考值”,明订该市各区保姆收费上限。台中一方面对社区家庭给予额外补助,减轻了家庭负担,另一方面通过服务限价措施让社区保姆服务费用控制在合理的范围内,让更多家庭有能力享受社区保姆服务,也让从事保姆服务的劳动者有较稳定的收入和更多就业机会。

  与国外“从机构化到去机构化”的趋势不同,我国的社区福利的提供模式主要还是依赖社区服务中心和福利机构,政府在社区中仍然处于主导地位,社区行政化趋势较严重。社会组织吸纳社会资源和动员社会力量的能力非常有限,由于资金来源不足,社会组织的从业人员往往业务水平偏低、人员素质与组织发展需求不相匹配。

  在台湾,政府从社区空间中逐步退让,将具体社区活动的权力重新让渡给社区居民,通过培育居民社区参与意识和能力的方式,极大地调动了社区居民的参与热情。在大陆,社区服务中居民往往习惯于被动接受服务,参与服务的热情不高,志愿服务缺乏,自助网络尚未形成,从而导致社区服务中依赖从上而下的服务。我们应该学习台湾“社区营造”的理念和做法,即在地方社区规划设计中,保留专家支援计划的同时,由下而上地,由居民完整而有效地参与策划,包括居民拥有实际发言权、建立责任感与影响力,自行解决地方事务衍生问题等,以此凝聚社区意识,合理、有效地利用资源与环境,建立具有自主特色的社区。在政府的角色定位上,政府不再是“主导者”的地位,更重要的是要发挥其“引导者”的角色。以社区硬件设置建设为例,社区营造打破了过去由政府主导的动员式社区发展模式,而以更灵活开放的观念来进行社区意识的塑造,让民众从参与中设计出符合地方需要的文化软硬件设施,同时也引入了其他方面的思路,例如社会产业、社会福利、环境空间等议题。

  3、鼓励社区服务组织向“社区化”、“小型化”方向发展

  随着原有的以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破,我国社会管理重心逐步落向基层,扎根民众,社区服务的机构向着“社区化”、“小型化”的方向发展,形成广泛覆盖基层社区的便利型社区服务机构是大势所趋。此外,由于许多民生问题如养老、婴幼儿及残障群体的看护、养生保健等在市场化、机构化的试水中出现许多与民众需求不相适应的矛盾,民众对机构服务的准入、专业性与人性化水平产生一些的质疑与不满,因而探索如何将这些基础性、核心性的民生服务通过社区化的转型发展来部分弥补替代市场化、机构化服务的不足,是很有意义的探索。

  以台湾社区养老服务为例,20世纪90年代末,台湾曾出现养老机构失火事件,当时引发全社会对机构化养老及老人权益缺乏保障的反思,当局也承受着巨大的舆论压力与转型需求,后在相关民间协会及社团组织的呼吁下,推动了“老人福利法”的修法,改善了政府对社会养老机构的管理,并推动社区养老向小型化发展的改革方向。近年来,台湾许多地方政府积极进行社区养老新模式的探索,如在基层社区成立“长期照顾”、“家庭托顾”等机构与平台,形成专业性较强的上门养老服务模式以及社区日间群聚的养老模式。这些社区养老模式让社区老年群体白天群聚在一起交友沟通共同参与兴趣活动,增进人际交往与社会资本,减少孤独等负面情绪,同时由于社区邻近家庭,方便老年群体出行和灵活掌握时间分配,另一方面通过社区照顾、托顾的据点提供相对专业化的服务,如免费或低收费的上门医疗保健护理、组织聚餐等,一定程度上起到替代机构养老的专业性职能,让老人在亲近亲人的条件下得到专业的照顾与社会性的交往,较好地提升其幸福感。

  大陆社区服务也应当向着“社区化”、“小型化”的方向渐进式地发展,以基础性、核心性民生需求如养老、看护、物业等服务为先行试点,探索这些服务如何在社区范围内形成既便民又富有专业性、人性化的服务模式,克服福利性及市场性机构服务的缺陷,形成小范围、广泛覆盖基层社区居民,尤其是面向弱势群体居民的便利型社区服务模式。

  台湾社区服务的福利多元发展的经验告诉我们,惟有新的思维转向,才能使社区服务发展获得持久的动力。就理念层面而言,我们有必要认识到,社区服务的核心理念是“人”,核心行动是“社区参与”,核心价值是“共同体意识”。虽然在发展初期,常需政府部门主导和强势推动,但对于社区服务这种着眼于可持续发展的社会工程而言,外来资源一时的注入并无法保证建设工程的长远落实。只有吸引多元主体参与、拓宽多元化的资金来源渠道、提供符合居民需求的个性化服务,才能使社区服务获得强大而持久的力量。